بعد از گزارش البرادعی به شورای امنیت سازمان ملل اینک سرنوشت ایران را تصمیمات اعضای شورای امنیت تعیین میکند.با توجه به این موضوع مقاله ای تحت عنوان پیدایش سازمان ملل را در این وبلاگ قرار می دهم تا دوستان بیشتر از پیشینه ی این نهاد بین المللی آشنا شوند.
ريشه های سازمان ملل متحد
گری بی آسترور
استاد تاريخ، دانشگاه آلفرد
هری ترومن(2)، رييس جمهور وقت ايالات متحده درباره كنفرانس سانفرانسيسكو كه در سال 1945 به تهيه اساسنامه سازمان ملل متحد كمك كرد گفت: "دليلی ژرف برای شكرگزاری خداوند متعال...". ترومن از جانب ميليون ها انسانی سخن گفت كه اعتقاد داشتند اين سازمان جديد باعث خواهد شد تا جنگ های جهانی به مقولاتی در گذشته تبديل شوند. هدف سازمان ملل متحد در مقدمه اساسنامه آن به روشنی اعلام شده است: "ما مردم ملل متحد تصميم گرفتيم تا نسل های بعد را از بلای جنگ نجات دهيم...."
پس از اين كنفرانس، وزارت امور خارجه ايالات متحده و هزاران حامی سازمان ملل متحد آنچه را كه به بزرگترين اقدام ملی مربوط به مسايل خارجی در تاريخ ايالات متحده تبديل شد سازمان دادند و با اين كار به تضمين تصويب اساسنامه توسط سنا كمك نمودند. رد پيمان جامعه ملل كه ربع قرن پيش از آن رخ داده بود ديگر تكرار نشد.
اقدام به تاسيس سازمان ملل متحد با 51 عضو نخستين پس از سال 1945 بايد اين نكته را در خاطر ما زنده نگاه دارد كه اين سازمان هم يك نظر و هم يك نهاد بود. ريشه های نظری اين سازمان را می توان در سال های پيش از جنگ جهانی اول جستجو كرد. ريشه های اين سازمان در قالب نهاد برگرفته از پيمان ملل بود كه جد اين سازمان به شمار می رود و به يكی از نخستين قربانيان جنگ جهانی دوم تبديل شد.
تاريخدانان بر سر بسياری از مسايل مربوط به سياست خارجی ايالات متحده تفاوت ديدگاه دارند، اما درباره يك مساله هم رای هستند: ايالات متحده در پيدايش هر دو سازمان نقشی اساسی داشت. وودرو ويلسون(3)، رييس جمهور آمريكا (1921 – 1913) كه از ويرانگری جنگ، آنگونه كه بين سال های 1914 تا 1918 در اروپا مشاهده شد بيزار بود به تاسيس پيمان ملل كمك بسيار كرد. به عقيده ويلسون جنگ، محصول سه عامل بود: مسابقات سلاحی، دولت های غير مردم سالار و مهم تر از همه توازن نظام قدرتی كه او از اساس بی ثبات می دانست. او در كنفرانس صلح پاريس پس از جنگ جهانی اول با وجود ترديد هم پيمانان انگليسی و فرانسويش به طراحی نظام جديد "امنيت جمعی" (اين واژه تا سال 1935 به وجود نيامده بود) كمك كرد تا جايگزين توازن بی اعتبار قدرت شود. پيمان ملل در مركز اين نظام قرار داشت. چرا جمعی؟ زيرا اين پيمان تعهدی برای همه چيز به جز تهاجم غير قانونی به شمار می رفت و هر كشوری كه از اين پيمان سرپيچی می كرد با خواسته مجموعه تمام كشورهای ديگر عضو، مواجه می شد. بنابراين انترناسيوناليست های ويلسونی پنداشتند كه نادانی هيچ دولتی تا حدی نخواهد بود كه از پيمان سرپيچی كند. و ويلسون پيش بينی كرد كه با تعهد اين پيمان به ارتقا خلع سلاح، دنيا ديگر از تهديد و نگرانی كه در گذشته باعث جنگ های بی شمار شده بود رهايی می يافت.
ناامنی جمعی
می دانيم كه تاريخ به نوعی ما را گمراه می كند. به طور حتم سال های بين دو جنگ جهانی آنگونه كه ويلسونی ها آرزو داشتند پيش نرفت. هنگامی كه ايالات متحده عضويت در اين پيمان و وابسته آن، دادگاه دايم عدل بين المللی (دادگاه جهاني) را رد كرد هر دو نهاد ناقص شدند. با وجود موفقيت های جزيی پيمان ملل در دهه 1920، دهه بعد چندان پيشرفتی را برای آن به همراه نداشت. مقامات انگليسی و فرانسوی به دليل مشكلات اقتصادی و عدم حمايت ايالات متحده كه در شرايط انزوا طلبی روز افزون به سر می برد، از پيمان ملل چنان كمكی نطلبيدند كه برای توسعه نظامی آلمان، ژاپن و ايتاليا مشكلی موثر ايجاد شود. ناامنی جمعی جايگزين امنيت جمعی شد كه به آن اميد داشتند. اين پيمان مانند اروپا و آسيا در جنگ جهانی دوم از پا درآمد.
طراحی يك سازمان جديد توسط آمريكايی ها حتی پيش از آن كه ارتش ژاپن به پرل هاربر(4) حمله كند آغاز شده بود. بنيانگزاران خطوط اصلی اين سازمان در ايالات متحده و بريتانيای كبير بازماندگان ويلسونی ها بودند، اما از اشتباهات پيمان ملل درس خوبی گرفته بودند. آنان نيز مانند ويلسون به آرمان امنيت جمعی متعهد بودند. با اين وجود آنان مانند ويلسونی های پس از جنگ جهانی دوم برای حفظ صلح تنها بر احساسات مبهمی مثل "عقايد اخلاقی بشر" اتكا نمی كردند و بيشتر به قدرت های بزرگ می پرداختند.
چهار كشور پليس
برای محافظت در برابر مخالفت انزواطلبان داخلی، طراحی سازمان ملل متحد در زمان جنگ، محرمانه نگاه داشته شد. حداقل تبليغات می توانست به معنای حداقل مخالفت ها باشد. طراحان، خود را در كاغذ بازی های وزارت امورخارجه با نام هايی مانند گروه غير رسمی برنامه و كميته فرعی مسايل سياسی مدفون می ساختند. آنان به رهبری سامنر ولس(5)، معاون وزير امور خارجه و يك اقتصاددان برجسته به نام ليو پاسولسكي(6)، ياران ايالات متحده را بر آن داشتند تا سازمان جديد را شكل دهند. با وجودی كه فرانكلين روزولت، رييس جمهور وقت آمريكا بسيار كمتر از آنچه وودرو ويلسون دو دهه پيشتر انجام داده بود به اين روند كمك كرد، اثر خود را در اين سازمان به جا گذاشت. او و يارانش در وزارت امورخارجه كه بر اثر ناتوانی پيمان ملل در پيشگيری از جنگ جهانی دوم سرخورده شده بودند اصرار داشتند كه جايگزين اين پيمان، بيشتر تسليم قدرت های بزرگی كه توسط فرانكلين روزولت "چهار كشور پليس" (ايالات متحده، شوروی، بريتانيای كبير و چين) خوانده می شدند باشد. كوردل هال(7)، وزير امور خارجه وقت برای برقراری صلح بيش از نيروهای مسلح بر لزوم برابری اقتصادی تاكيد داشت، اما تاثير او محدود ماند.
رييس جمهور همچنين در برابر بسياری از مخالفان جمهوريخواهش به پيروزی رسيد. حتی تامس ديويی(8)، نامزد جمهوريخواه رياست جمهوری سال 1944 و فرماندار نيويورك از عضويت ايالات متحده در يك سازمان جديد حمايت كرد. بنابراين انتخابات سال 1944 هيچگاه مانند انتخابات رياست جمهوری سال 1920 كه مرافعه ای بر سر پيمان ملل به شمار می رفت پيش نرفت.
اين رويداد به ويژه از آن رو اهميت می يافت كه كنفرانس دامبرتون اوكس(9) در ماه های آخر رقابت رياست جمهوری برگزار شد. تدوين اساسنامه جديد سازمان ملل متحد در دامبرتون اوكس، شهرك زيبايی واقع در واشنگتن توسط مذاكره كنندگان هم پيمان صورت گرفت. از آنجا كه ايالات متحده در روند طراحی، بسيار پيشتر از مقامات انگليس و شوروی قرار داشت، در عمل آمريكايی ها برنامه كار سازمان را تهيه كردند. نتيجه يك سازمان با دو بدنه اصلی بود: 1. يك مجمع عمومی بزرگ كه نقش محل اجتماعاتی را برای گفتگو ايفا می كرد؛ 2. يك شورای امنيت كوچك تر (با نمايندگانی از چهار كشور پليس) كه از "نيروهای اجرايی" كمك می طلبيد. تا اين مرحله سازمان ملل متحد پيمان ملل قديمی را كه از يك مجمع و يك شورای كوچك تر تشكيل شده بود يادآوری می كرد. اما يك تفاوت بزرگ وجود داشت. هر يك از هم پيمانان اصلی – ايالات متحده، بريتانيای كبير، شوروی و چين – در دامبرتون اوكس در مورد مسايل ارجاعی به شورای امنيت دارای يك حق وتوی كامل بودند. در پيمان ملل سابق هر كشور می توانست اقدام اجرايی را وتو كند. در سازمان ملل متحد قدرت به قدرت های بزرگ باز می گشت.
مسايل مهم ديگری نيز در دامبرتون اوكس بررسی شد. كليه كشورهای جهان به استثنای فاشيست ها و حاميان آنها مانند آرژانتين حق عضويت در سازمان ملل متحد را دارا بودند. پيشنهاد ايجاد نيروی هوايی و پليس برای سازمان ملل متحد با اتكا به نيروهای مسلح اعضايش كنار گذاشته شد. قرار شد كه دادگاه جهانی بار ديگر راه اندازی شود.
عادلانه است اگر بگوييم كه نتيجه به دست آمده در دامبرتون اوكس مخلوطی از آرمان گرايی ويلسونی ها و واقع گرايی قدرت های بزرگ بود. در دامبرتون اوكس مخالفت های شديدی پيش آمده بود كه خواسته هايی را در رقابت با يكديگر نشان می داد. البته مخالفت هايی هم وجود داشت كه نمايانگر عدم قاطعيت در زمينه اهداف اصلی سازمان ملل متحد پيشنهادی بود. آيا علت اصلی وجود اين سازمان حفاظت از صلح جهانی بود؟ يا تضمين امنيت قدرت های بزرگ؟ يا ارتقا حقوق بين الملل؟ يا بازتاب عقايد افراد مردم سالار كره زمين؟ يا ايجاد شرايط اجتماعی و اقتصادی كه از احتمال پيدايش جنگ در آينده بكاهد؟
مخالفت بر سر اصول و روند كار معمولا به وسيله سازش قديمی سياسی از ميان برداشته می شد. فرانكلين روزولت هنگامی كه شوروی برای هر 16 جمهوری خود تقاضای عضويت كرد ناخرسند شد. از سوی ديگر شوروی اعتراض داشت كه در غير اين صورت هنگام رای گيری، توسط عضويت مجموعه كشورهای مشترك المنافع بريتانيا و آنچه مراجعان آمريكا در آمريكای لاتين می خواند، شكست خواهد خورد. دو طرف با پذيرش سه كرسی به جای 16 كرسی به توافق رسيدند. چرا ايالات متحده اين توافق را پذيرفت؟ زيرا فرانكلين روزولت پيش از فوت در آوريل 1945 دريافت كه سنا هيچگاه اساسنامه را در صورت عضويت هر 16 جمهوری شوروی تصويب نخواهد كرد. در عين حال او خواهان مشاركت شوروی در جنگ اقيانوس آرام بود. از اين رو سازش كرد.
وی همچنين برای آرام كردن ساير اروپايی ها اقدامات موافقی صورت داد. فرانكلين روزولت در آغاز خواهان هيچ ارتباطی ميان نظام حكمرانی استعماری پيمان ملل و سازمان ملل متحد نبود، با اين وجود با ايجاد شورای سرپرستی به عنوان يك ارگان اساسی سازمان ملل متحد موافقت كرد. اين شورا بيشتر مسووليت های حكمرانی پيمان پيشين را عهده دار شد. وينستون چرچيل بريتانيايی تا زمانی كه گروه های انگليسی از مقام سرپرستی عزل شدند از اين طرح حمايت كرد. يكی از سازش های بزرگ ديگر به فرانسه مربوط بود. فرانكلين روزولت كه عميقا به رهبر آزاد فرانسوی، شارل دوگل بی اعتماد بود بالاخره در برابر فشار شوروی و بريتانيا برای اختصاص يكی از كرسی های سازمان ملل متحد به فرانسه سر فرود آورد، هر چند فرانسه كه در سال 1940 تسليم آلمان شده بود در طول جنگ نقش يك هم پيمان خوب را برای اين كشور ايفا نكرد.
آوريل و ژوئن 1945 كه نمايندگان 50 كشور در سانفرانسيسكو با يكديگر ملاقات كردند تا تنظيم اساسنامه را به پايان رسانند تغييرات زيادی رخ داده بود. فرانكلين روزولت دو هفته پيش از كنفرانس جان باخته بود. آلمان در آستانه شكست قرار داشت. آخرين ژاپنی ها از ايوو جيما(10) بيرون رانده شده بودند و جنگ اوكيناوا(11) كه نيروی دريايی آمريكا را 600 مايل به داخل جزيره اصلی ژاپن می كشاند آغاز گشته بود. روز آغاز كنفرانس، نظاميان شوروی و آمريكا در الب ريور(12) به يكديگر پيوستند. شايد موفقيت نظامی هم بسته به ناچار مسير را برای رقابت هم بسته پس از جنگ آسان نمود. كنفرانس سانفرانسيسكو جنگ سرد را به تعويق نداخت، ولی نتوانست جلوی آن را بگيرد.
تفاوت مهمی بين نمايندگان حاضر در سانفرانسيسكو و افرادی وجود داشت كه 25 سال پيشتر برای تنظيم پيمان ملل در پاريس گردهم آمده بودند. در سال 1919 بسياری از نمايندگان (و البته نه فرانسوی های قديمي) به راستی باور داشتند كه دنيای بدون جنگ دست يافتنی است. آنان اعتقاد داشتند كه با به كارگيری "عقايد اخلاقی بشر" می توان دولت های مهاجم را از حمله به همسايگان، آنچه كه اين گونه دولت ها از گذشته های بسيار دور انجام داده بودند باز داشت. در سانفرانسيسكو حال و هوای سنگين تری حكمفرما بود. قدرت اجرايی اقتصادی و نظامی سازمان ملل متحد و نه عقايد اخلاقی، كليد صلح آينده در نظر گرفته می شد. نمايندگان، يك كميته هيات نظامی سازمان ملل متحد نيز تشكيل دادند. اين كميته تا امروز در ابهام كامل و بدون هيچ گونه مسوليتی به حيات خود ادامه داده است.
مهم تر آن كه طبق ماده مشهور 51 اساسنامه، آنان حق دفاع از خود را از طريق پيمان های نظامی منطقه ای به ثبت رساندند. ماده 51 زمينه را برای پيمان هايی مانند ناتو (1949) و توافق نامه وارسا (1955) مهيا ساخت. با اين وجود سازمان ملل متحد در زمينه حق يك كشور برای دفاع از خود تا زمانی كه شورای امنيت بتواند كنترل يك درگيری را در دست داشته باشد به صورت نظری نقش دارد. ماده 51 نه تنها به حق عمومی دفاع از خود پرداخت، بلكه رضايت آنانی را كه از توافق نامه های دفاعی منطقه ای شكايت داشتند نيز جلب كرد. نكته جالب اين است كه در سانفرانسيسكو كشورهای آمريكای لاتين و نه اروپايی ها سرپرستی قراردادهای منطقه ای و نيز مسووليت كشورهای كوچكتر را عهده دار شدند.
كافی است كه بگوييم ايالات متحده در سانفرانسيسكو تاثير بسزايی داشت كه بخشی از آن به وسيله جاسوسی نمايندگان حاضر به دست آمده بود. مقامات اجرايی ترومن اعتقاد داشتند كه هزينه بالاتر از آن است كه به جريانات اجازه داده شود تا روند خود را طی كنند. و اساسی ترين هزينه ها مربوط به اين اعتقاد بود كه دنيای در صلح به همكاری بين كشورها نيازمند است. اين نكته در نهايت هدف اصلی امنيت جمعی بود. همانگونه كه ترومن در خطابه سال 1946 گفت: "حقيقت محض اين است كه تمدن در سال 1945 توسط سازمان ملل متحد نجات يافت..."
گزارش های متفاوت از دستاوردها
همانگونه كه مقالات بعدی اين مجوعه ويژه فايل واشنگتن نشان خواهد داد، سازمان ملل متحد هيچگاه انتظارات را كامل برآورده نساخت. حاميان آن وعده هايش را غلو كردند و مخالفانش نيز همين شگرد را در مورد خطراتش به كار بستند. علاوه بر آن حق وتو، دست شورای امنيت را در طول جنگ سرد بست – اقدام نظامی سال 1970 سازمان ملل متحد در كره تنها استثنا قابل ملاحظه به شمار می رود. شوروی به طور مكرر تا سال 1970 از حق وتوی خود استفاده كرد؛ ايالات متحده هم از آن پس اين حق را به كار گرفت. حق وتو نه تنها مانع استفاده از نظام امنيت جمعی سازمان ملل متحد در مناطقی مانند ويتنام و افغانستان شد، بلكه باعث ايجاد بدبينی در بين افراد بسياری شد كه پيشتر، از اين سازمان حمايت می كردند.
با همه اين ها عدم موفقيت سازمان ملل متحد در قالب يك سازمان برقرار كننده امنيت جمعی نبايد ما را از ديدن فعاليت های آن در زمينه های متفاوتی از جمله حقوق بشر و توسعه اقتصادی باز دارد.
اين واقعيت ساده كه موسسان اين سازمان، اكوسوك(13) و يونسكو، دو ارگان اصلی سازمان ملل متحد را به وجود آوردند، فعاليت غير سياسی اين سازمان را به خوبی نشان می دهد. در نهايت می توان گفت كه ماهيت سازمان ملل متحد بين سال های 1945 و 1990 تغيير می يافت. سازمان ملل متحد كه نخست به عنوان يك سازمان امنيت جمعی ويلسونی آغاز به كار كرد، به طور روز افزون به يك مجمع ضد استعمار و پسا استعماری تبديل شد كه گهگاه ناآرام و جنجالی عمل می كرد. تغيير، زمانی رخ داد كه كشورهای مستعمره پيشين تعداد اعضای سازمان ملل متحد را از 51 كشور در سال 1945 به 191 عضو در حال حاضر رساندند. سازمان ملل متحد نيز مانند تمام نهادهای ديگر محصول – و نه محصور – گذشته اش است. برای درك آن در حل حاضر چاره ای جز درك گذشته آن نداريم.
توضيح سردبير: پروفسور آسترور به تازگی در نيمسال تحصيلی بهار 2005 به عنوان استاد در دانشگاه آرهاس(14) دانمارك به تدريس مشغول شد. او به آموزش دروس مربوط به جنگ ويتنام و تاريخ آمريكا از زمان ترومن تا دوره كلينتون پرداخت. وی همچنين مشغول پژوهش در زمينه مسايل مربوط به سازمان ملل متحد است.